Hallinto-oikeuskäsittelyn ajan lyhyt historia

Myöhästynyt oikeusturva ei ole oikeusturvaa. Joku on joskus sanonut näin. Kärjistämistä - totta kai - mutta jotain perää siinä on.

Hallinto-oikeuksien valtakunnalliset käsittelyajat

Tuomioistuinlaitoksen resursseista on viime aikoina puhuttu kiitettävästi julkisessa keskustelussa. Tuomioistuinvirasto, Suomen tuomariliitto, asianajajaliitto ja juristiliitto ovat olleet aktiivisia. Juristiliitto on tuonut esiin myös tarvetta sähköisen asioinnin kehittämiseen ja kansalaisten oikeusturvatakuihin. Tuomioistuinten käsittelyajat ovat venyneet paikoin kestämättömän pitkiksi.

Asioiden käsittelyt tuomioistuimissa vaativat aikaa asian huolelliseen selvittämiseen ja harkintaan. Tätä aikaa ei saada lyhentää, koska tuomioistuinten tehtävänä on tuottaa laadukasta oikeusturvaa. Valtaosa paikoittain pitkittyneestä käsittelyajasta koostuu kuitenkin siitä, että asiat odottavat tuomioistuimen asianhallintajärjestelmässä omaa vuoroaan, niitä ei ehditä aikaisemmin ratkaisemaan. Tätä ”odotusaikaa” pitäisi saada lyhennettyä. Ajan kuluminen voi myös muuttaa ratkaistavaa asiaa ja monimutkaistaa sitä juridisesti. Mitä ripeämmin asiat kyetään käsittelemään vireille tulosta, sitä helpommin ne saattavat olla aineellisoikeudellisesti ja prosessuaalisesti ratkaistavissa. Pitkä käsittelyaika voi vaikuttaa myös päätöksen tosiasialliseen merkitykseen. Vaikka viranomaispäätöksen lainmukaisuutta arvioivalla ja viranomaistoimintaa ohjaavalla hallintotuomioistuimen päätöksellä on aina merkitystä, voi ratkaisu olla tietyissä tilanteissa valittajan näkökulmasta lähinnä periaatteellinen. Esimerkiksi yhteydenpidon rajoittaminen lastensuojeluasiassa on voinut jo päättyä, kun hallinto-oikeus ottaa asiaan kantaa päätöksessään. Vastaavasti myös jossain verotuksen yritysjärjestely-, kaavamuutos- tai rakennuslupa-asiassa hallinto-oikeuden päätöksellä voi pitkästä käsittelyajasta johtuen olla ainoastaan periaatteellinen merkitys. Aika esimerkiksi suunnitellulle liiketoiminnalle on voinut ajaa jo ohi. Yhteiskunnan näkökulmasta tuomioistuinkäsittelyjen odotusaikojen negatiiviset vaikutukset kertaantuvat ja ilmenevät, toisinaan jopa verotulojen menetyksinä.

Pidentyneet käsittelyajat tuomioistuimissa ei ole kuitenkaan koko totuus. Joillakin tuomioistuimilla käsittelyajat ovat voineet pysyä hallinnassa ja jopa laskea merkittävästi verrattuna vuosien takaisiin tilanteisiin. Suomessa on kuusi alueellista hallinto-oikeutta ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuin. Hallinto-oikeuksien keskeisenä tehtävänä on ratkaista viranomaisten päätöksistä tehtyjä valituksia oikeudenmukaisesti, laadukkaasti ja viivytyksettä. Hallinto-oikeuksien keskimääräiset käsittelyajat ovat viime vuosina vaihdelleet hallinto-oikeuksittain varsin paljon. Kysymys ei ole pelkästään hallinto-oikeuksiin ohjautuvien asiamäärien vaihtelusta johtuvista syistä tai pääkaupunkiseudun suuresta juttumäärästä, vaan syitä voi löytyä myös hallinto-oikeuksiin ohjautuneiden käsiteltävien asioiden luonteista, laaduista ja monista muista tekijöistä.

"Koska nykytilanteessa täytyy marssia vauhdilla pysyäkseen edes paikallaan, kehnolla taloudenpidolla pitkäjänteinen työ voidaan kuitenkin murentaa varsin nopeasti."

Valtakunnallisesti turhan suuresti vaihtelevat käsittelyajat tuomioistuimittain ovat perustuslaillisen oikeusturvan ja ihmisten yhdenvertaisuuden näkökulmasta ongelmallisia. Kokemus on osoittanut, että tasapainottelu hallinto-oikeuksien tasapuolisten resursointien välillä ei ole helppoa. Hallinto-oikeuksista Itä-Suomen hallinto-oikeuteen on viime vuosina ohjautunut joko toiseksi tai kolmanneksi eniten asioita käsiteltäväksi. Vuosittainen vireille tulevien asioiden määrä on liikkunut noin 3 000 asiassa. Juttukuormaa on riittänyt ja riittää jatkossakin. Vuonna 2022 Itä-Suomen hallinto-oikeuden keskimääräinen käsittelyaika oli 4,1 kuukautta, kun kaikkien hallinto-oikeuksien yhteinen keskimääräinen käsittelyaika oli 9,9 kuukautta. Itä-Suomen hallinto-oikeuden käsittelyaikojen lyhentäminen on vaatinut vuosia kestänyttä pitkäjänteistä ja suunnitelmallista työtä sekä asianmukaisia resursseja. Esimerkiksi jokunen vuosi sitten vireillä olevien asioiden määrä ja keskimääräinen käsittelyaika olivat molemmat selvästi yli kaksinkertaisia verrattuna nykyiseen tilanteeseen. Koska nykytilanteessa täytyy marssia vauhdilla pysyäkseen edes paikallaan, kehnolla taloudenpidolla pitkäjänteinen työ voidaan kuitenkin murentaa varsin nopeasti. Tässä kirjoituksessa syvennytään tähän aihepiiriin.

Suomen julkisesta taloudesta ja tuomioistuinlaitoksesta

Eduskuntavaalit ovat ovella. Poliittinen keskustelu päätöksenteon painotuksista ja julkisten varojen kohdentamisesta seuraavalla vaalikaudella käy kuumana. Suomen julkisen talouden haasteet ovat keskustelussa näyttävästi esillä. Koronapandemia ja Ukrainan sota ovat myllänneet maailman talouden ohella Suomenkin julkista taloutta haastavaan asentoon. Taloustieteilijöiden mukaan laahaavaan talouteen liittyy lukuisia muitakin pidempään vaikuttaneita tekijöitä aina heikentyneestä huoltosuhteesta ja talouden tuottavuuskehityksen pysähtyneisyydestä alkaen. Suomen julkisen talouden velkasuhde onkin kasvanut lähes yhtäjaksoisesti jo 15 vuoden ajan.

Kaikkeen tottuu. Näin suomalaisilla on tapana todeta epämieluisten muutosten edessä. Ihan kaikkeen ei kuitenkaan totu, eikä aina kannatakaan. Asioihin, joihin emme voi ratkaisevasti vaikuttaa, on kuitenkin mukauduttava. Vaikka kansantalouteen kuuluu luonnollisena ominaisuutena ylä- ja alamäet, Suomen julkisen talouden haasteet eivät vaikuta hetkelliseltä ongelmalta. Suomen Pankin pääjohtaja Olli Rehn totesi helmikuun alussa Väylä 2023 -seminaarissa seuraavasti: ”Meillä on kelpo hyvinvointiyhteiskunta, joskin uudistamista kaipaava, mutta tätä nykyä liian pieni kansantalous kannattelemaan sitä.” Suomen julkisen talouden yhteydessä puhutaankin nykyään jo varsin vakiintuneesti sopeuttamistarpeesta. Tuomioistuinlaitoskaan ei voi ummistaa silmiään tämän kansantaloudellisen totuuden edessä.

”Oikeusturvaa ei voi mitata rahassa eikä sitä voi tuottaa taloudellisesti haastavina aikoina vähemmän.”

Oikeusvaltiota ja tuomioistuinlaitoksen toimintakykyä ei voida säädellä taloussuhdanteiden mukaisesti. Oikeusturvaa ei voi mitata rahassa eikä sitä voi tuottaa taloudellisesti haastavina aikoina vähemmän, oikeusturva ei ole suhteellista. Riippumattomat tuomioistuimet ovat osa yhteiskuntaa ja niille ohjataan ainakin ideaalissa tilanteessa oikeusvaltiossa resursseja julkisesta taloudesta se määrä, mitä oikeussuojan turvaamiseksi tarvitaan. Ajankohtaisessa julkisessa keskustelussa on aikaisempaa enemmän noussut esiin tuomioistuinlaitokselle ohjattavien määrärahojen riittämättömyys ja se, että asiantilan parantaminen edellyttää merkittävää ja pysyvää määrärahojen tasokorotusta. Tähän kiistattomaan faktaan on helppo yhtyä, kuten toisaalta myös näkemykseen siitä, että tuomioistuinten tulee sisäisestikin hioa menettelyjään vastaamaan nykytilanteen haasteita. Kaikkea ei voi olettaa hoitavansa rahalla. Molempia näkemyksiä on tosin uskallettava tarkastella myös realismin näkökulmasta. Toimintatapojen sisäinen muokkaaminen on vaikutuksiltaan rajallista ja vaikka lisäresursointi tuomioistuinlaitokseen on välttämätöntä, tarvittavien määrärahojen riittävän määrän ja kattavuuden osalta on huomioitava, että muitakin tärkeitä menoeriä yhteiskunnassa on paljon. Kuka esimerkiksi tiukassa taloustilanteessa kykenee arvottamaan keskenään oikeudenhoitoa, sisäistä ja ulkoista turvallisuutta, kansalaisten terveyttä, sosiaalihuoltoa, koulutusta, varhaiskasvatusta, infrastruktuuria, ympäristöä, kulttuuria ja työllisyyttä edistävän yritystoiminnan tarpeita? Poliittiselle päätöksenteolle tämä haastava punninta kuuluu silloin, kun julkista rahaa ohjataan eri kohteisiin. Vaikka kysymys ei olisi arvovalinnoista, jotenkin niukkuutta on kuitenkin kyettävä jakamaan. Tuomioistuintoiminnan kehittämisessä onkin tällöin muistettava tarvittavan ja välttämättömän lisäresursoinnin ja sisäisten menettelyjen kehittämisen ohella myös lainsäädännön muuttamisen mahdollisuus kulloisiakin yhteiskunnallisia tarpeita vastaavaksi, toki oikeusturvasta tinkimättä.

Oikeuden jakamiseen sisältyy monia muurattuja peruskiviä kuten periaatteita ja säännöksiä, joista ei voida joustaa. Suomen perustuslaissa säädetään esimerkiksi ihmisten yhdenvertaisuudesta. Lisäksi perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Jokaisen oikeus päästä toimivaltaiseen tuomioistuimeen on näin ollen perusoikeus ja tuomioistuimen toimivallasta on säädettävä laissa. Vastaavasti tuomioistuimen käsittelyaika on osa perustuslaillista oikeusturvaa.

Määrärahojen uudelleenjako vai juttujen valtakunnallinen siirtomahdollisuus?

Kun rahat ovat vähissä, perinteinen tapa reagoida valtakunnalliseen käsittelyaikojen vaihteluun on määrärahojen uudelleenjako. Tempoilu määrärahojen jaossa on kuitenkin lyhytnäköistä. Tällöin haasteita siirretään ainoastaan aika ajoin paikasta toiseen ja takaisin, jolloin pitkällä tähtäimellä määrärahapainotusten siirtely lisää kustannuksia. Tempoilu vaikeuttaa tuomioistuimen toiminnan pitkäjänteistä suunnittelua. Määrärahojen käyttöön liittyvä lyhytnäköisyys on myös aiheuttanut jo vuosia kestäneen määräaikaisten virkasuhteiden laajan käytön hallinto-oikeuksissa, jonka taustalla on kansainvälistä suojelua koskevien valitusmäärien kasvu. Yleisellä tasolla määräaikaisten virkasuhteiden laaja käyttö voi herättää kysymyksiä myös tuomioistuinten riippumattomuuteen liittyen, vaikka sen suurempia huolia ei tietääkseni olekaan ilmentynyt. Ei nimittäin riitä, että oikeus toteutuu, sen tulee myös näkyä toteutuvan. Joka tapauksessa tarpeellisia virkoja ei ole myönnetty riittävästi, koska vakinaisten virkojen tarpeeseen liittyy pidemmällä aikavälillä epävarmuuksia. Kun määräaikaisten virkasuhteiden runsas vuosia kestänyt käyttö on aiheuttanut henkilöstön vaihtuvuutta ja kun tuomariksi kasvaminen vaatii aikaa ja pitkäaikaista perehdyttämistä, epävarmuuden hallinnointi määräaikaisilla virkasuhteilla on tullut kalliiksi ja tilanne on myös henkilöstön työhyvinvoinnin kannalta epätyydyttävä.

Siitä huolimatta, että määrärahojen jakoperusteiden muutoksilla olisi mahdollisesti tasattavissa käsittelyaikoja valtakunnallisesti, asiaa voidaan lähestyä toisinkin. Asianmukaiseksi jossakin tuomioistuimessa saatuja käsittelyaikoja ei ole välttämätöntä vaarantaa eikä kyseisen tuomioistuimen tuloksia tarvitse arvioida ainoastaan ”liian hyvien” resurssien tuloksiksi. Tuloksia parantaneen tuomioistuimen henkilökunnan tekemän hyvän työn ”palkitseminen” henkilökunnan vähentämisellä olisi nimittäin myrkyllistä ja lähettäisi ikävän viestin siitä, mihin tuloksenteko johtaa.

”Tärkeintä oikeudenkäynnin osapuolille lienee asian käsittely asianmukaisessa ajassa riippumattomassa hallinto-oikeudessa eikä se, missä hallinto-oikeudessa juttu ratkaistaan.”

Vaikka oikeusturva ei ole suhteellista, oikeusturvan elementit eivät ole aina ´joko–tai´ -luonteisia, vaan punnintaa edellyttäviä, kuten tasapainoilu julkisen talouden rahojen jaossa. Painotettaessa perustuslaissa säädettyä asianmukaista käsittelyä ilman aiheetonta viivästystä ja valtakunnallista yhdenvertaisuutta, etukäteen säädetyn toimivaltaisen tuomioistuimen määräytymistä voitaisiin ehkä kehittää aikaisemmasta perinteestä hieman poiketen. Kun mietitään vaihtoehtoista tapaa käsittelyaikojen valtakunnalliseen tasaamiseen niukkuuden vallitessa, voidaankin asiaa lähestyttäessä esittää seuraavaa kysymys. Edellyttääkö perustuslaki ja yksilön oikeusturva sitä, että valitusta tehtäessä on ehdottomasti oltava tiedossa määrätty hallinto-oikeus vai voisiko riittävää olla ennakollinen tieto lain mukaan määräytyvästä hallinto-oikeudesta ilman alueellisia etuliitteitä? Väitän, että jälkimmäisellekin vaihtoehdolle löytyy oikeusturvasta kumpuavia perusteita. Tärkeintä oikeudenkäynnin osapuolille lienee asian käsittely asianmukaisessa ajassa riippumattomassa hallinto-oikeudessa eikä se, missä hallinto-oikeudessa juttu ratkaistaan. Sähköisten asiointien ja etäyhteydellä tapahtuvien käsittelyjen laajentuminen viime vuosina tukee osaltaan tätä näkemystä.

”Tällä tavoin voitaisiin myös lunastaa ja varmistaa nykyisiin määräaikaisiin virkasuhteisiin tehdyt investoinnit.”

Nykyisiä forum-säännöksiä ei olisi välttämättä tarvetta muuttaa, jos säädettäisiin uutena täydentävänä ja erityisehdoin toteutuvana säännöksenä hallinto-oikeuksille mahdollisuus jakaa juttuja keskenään juttukuorman tasaamiseksi kuultuaan ensin oikeudenkäynnin osapuolia. Tällöin myös vuosia jatkuneita ja kalliiksi osoittautuneita määräaikaisia virkasuhteita voitaisiin tarvittaessa järjestää tukevammalla selkänojalla aikaisempaa enemmän kustannustehokkaammiksi vakituisiksi viroiksi, koska juttukuorman vaihteluun liittyvä epävarmuus ei olisi pelkästään hallinto-oikeuskohtaista, vaan ainakin jossain määrin valtakunnallista. Epävarmuuden määrä vähenisi. Tällä tavoin voitaisiin myös lunastaa ja varmistaa nykyisiin määräaikaisiin virkasuhteisiin tehdyt investoinnit.

Edellä esitetty ei olisi myöskään täysin käänteentekevä suuntaus. Hallinto-oikeudet voivat jo nykyään tietyin laissa tarkoin säädetyin edellytyksin siirtää asianomaisia kuultuaan juttuja tuomioistuimesta toiseen. Tämä on yleisesti ottaen mahdollista, jos kysymys on tarpeesta saman valtakunnallisesti esiintyvän asiakysymyksen ratkaisemiseen samassa asiayhteydessä. Kyseinen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL) 11 §:ssä säädetty ja 1.1.2020 voimaan tullut mahdollisuus on toiminut käytännössä hyvin. Merkityksetöntä tässä yhteydessä ei ole sekään, että etukäteen lailla säädetyn toimivaltaisen tuomioistuimen määräytyminen saattaa joka tapauksessa olla tulkinnallista. Tulkinnallista saattaa olla jopa se, kumpaan lainkäyttölinjaan asian käsittely kuuluu, hallintotuomioistuimiin vai yleisiin tuomioistuimiin. Tarve saada etukäteen tietää tietty toimivaltainen tuomioistuin on toki perusteltua ja vaikka toimivaltoihin liittyvät tulkinnallisuudet voidaan viime kädessä ratkoa laillisen oikeusjärjestelmän piirissä, aina ei nykyäänkään ole etukäteen selvää, mikä tuomioistuin ratkaisee asian.

Lopuksi

Käsittelyaikojen vaihtelevuuteen ja määrärahojen kohdentamisiin liittyvät haasteet on tiedostettu. Selvää on, että käsittelyaikoja ei lähtökohtaisesti tulisi pyrkiä tasaamaan vähentämällä määrärahoja tuomioistuimista, jotka ovat saaneet painettua käsittelyaikoja aikaisempaa asianmukaisemmiksi. Käsittelyaikojen lyhentämiseen on tähdätty ja tavoitteita asetettu. Niissä on hyvä pysyä. Määrärahoja ja tuomioistuinten sisäistä kehitystyötä tarvitaan. Lisäksi lainsäädäntömuutosten tarpeita olisi perusteltua selvittää avoimin mielin.

”Tuomioistuinten toimivaltaan mahdollisesti tehtävissä lakimuutoksissa täytyisikin toki olla huolellinen.”

Perustuslain 98 §:n 4 momentissa kielletään satunnaisten tuomioistuinten asettaminen. Säännöksen esitöiden mukaan yksittäistapauksia varten ei voida perustaa erillisiä tuomioistuimia taikka tehdä yksittäistapauksissa poikkeuksia yleisen lain mukaan määräytyvästä tuomioistuinten alueellisesta, asteellisesta tai asiallisesta toimivallasta. Tuomioistuinten toimivaltaan mahdollisesti tehtävissä lakimuutoksissa täytyisikin toki olla huolellinen. Esimerkiksi juttukuorman jakoon liittyvät perusteet tulisi säännöksineen olla selkeästi, avoimesti ja ennakollisesti määrättyjä sekä asianosaisten oikeussuoja tarkoin huomioituna, kuten on esimerkiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia säädettäessä jo menetelty.

Tuomioistuintoiminnan kehittäminen on perusteltua sekä julkisen talouden hyvinä että haastavina aikoina. Kärjistettynä helmasyntinä voidaan kuitenkin todeta, että taloudellisesti hyvinä aikoina perusteltujakin kehitysajatuksia saatetaan kannattaa vain laimeasti ja taloudellisesti haastavina aikoina niitä voidaan liian helposti leimata oikeusturvan rapauttamiseksi talouden ehdoilla. Käsitykseni mukaan hallinto-oikeuksien toimivaltaa koskevia forum-säännöksiä olisi joka tapauksessa perusteltua tarkastella hieman uudesta näkökulmasta oikeusturvanäkökohtia huolellisesti punniten. Ainakaan asian selvittäminen ei ole keneltäkään pois. ◾