Itä-Suomen HAO 3.5.2024 1055/2024
Hyvinvointialueen aluevaltuusto oli päättänyt hyväksyä palvelustrategian ja siihen sisältyvän palveluverkkosuunnitelman, jossa oli muun ohella päätetty siitä, minkä kuntien alueille perustetaan sotepalvelukeskus ja laajan palvelun sote-asemat ja minkä kuntien alueille palvelut tullaan toteuttamaan liikkuvina läheiseen laajan palvelun asemaan tai sotepalvelukeskukseen tukeutuen. Eräiden hyvinvointialueen jäsenkuntien ja muiden jäsenten tekemissä valituksissa katsottiin muun ohella, että aluevaltuuston päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska hyvinvointialueen palvelustrategiaa ja palveluverkkosuunnitelmaa valmistelleen tulevaisuuslautakunnan kokouksiin oli yhteisöjäävin ja yleislausekejäävin perusteella esteellisinä osallistunut hyvinvointialueen jäsenkuntien kunnanhallitusten jäseniä sekä kunnanvaltuustojen puheenjohtajistoon kuuluvia henkilöitä.
Asiassa oli ratkaistavana kysymys siitä, olivatko hyvinvointialueen jäsenkuntien kunnanhallitusten jäsenet ja kunnanvaltuustojen puheenjohtajistoon kuuluvat henkilöt olleet esteellisiä osallistumaan palveluverkkosuunnitelman valmisteluun hyvinvointialueen tulevaisuuslautakunnassa ensisijaisesti hallintolain yhteisöjäävin perusteella ja toissijaisti yleislausekejäävin perusteella. Hallinto-oikeus katsoi, että kunnanhallitusten jäsenet olivat hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella (yhteisöjäävi) esteellisinä osallistuneet asian käsittelyyn ja kumosi siten aluevaltuuston päätöksen.
Asiassa saadusta selvityksestä kävi ilmi, että tulevaisuuslautakunta oli valmistellut palvelustrategiaa ja palveluverkkosuunnitelmaa useissa kokouksissaan 13.12.2022–2.6.2023. Kokouksessa 2.6.2023 tulevaisuuslautakunta oli lopulta päättänyt hyväksyä palvelustrategian ja palveluverkkosuunnitelman tietyn sisältöisinä ja oli päättänyt esittää niitä aluehallituksen ja -valtuuston hyväksyttäviksi. Tulevaisuuslautakunnan kokouksiin oli osallistunut hyvinvointialueen tulevaisuuslautakunnan jäseninä henkilöitä, jotka toimivat samaan aikaan hyvinvointialueen jäsenkuntien kunnanhallitusten puheenjohtajina, jäseninä ja varajäseninä. Heidän osaltaan asiassa oli kysymys siitä, olivatko he olleet esteellisiä osallistumaan palveluverkkosuunnitelman valmisteluun tulevaisuuslautakunnan kokouksissa siitä syystä, että he olivat toimineet samaan aikaan myös hyvinvointialueen jäsenkuntien kunnanhallitusten jäseninä. Kyseiset henkilöt olivat ilmoittaneet jääviydestään tulevaisuuslautakunnan kokouksessa 2.6.2023, eivätkä he olleet ottaneet osaa kyseiseen kokoukseen.
Hallinto-oikeus katsoi, että kunnanhallituksen tehtävänä oli kuntalain mukaisesti johtaa kunnan toimintaa, hallintoa sekä taloutta. Hallinto-oikeus katsoi, että kunnanhallitusta oli sen tehtävien perusteella pidettävä hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna toimielimenä, jonka jäseneen sovellettiin mainitussa lainkohdassa tarkoitettua esteellisyysperustetta eli niin sanottua yhteisöjääviä.
Valituksenalaisella päätöksellä oli hyväksytty palvelustrategia ja palveluverkkosuunnitelma, jossa oli määritelty se, millä alueilla terveysasemien toiminta toteutetaan laajan palvelun sote-asemilta, ja mille alueille palvelut viedään liikkuvina palveluina tukeutuen laajan palvelun sote-asemiin. Hallinto-oikeus totesi, että käytännössä aluevaltuuston päätös oli merkinnyt sitä, että joidenkin hyvinvointialueen jäsenkuntien alueilta lakkautuvat esimerkiksi terveysasemat, kun taas toisten jäsenkuntien alueille oli päätetty muodostaa laajan palvelun sote-asemat. Tämä puolestaan vaikutti hallinto-oikeuden arvion mukaan muun muassa kunnan omistamien sosiaali- ja terveydenhuollon toimitilojen käyttötarpeeseen tulevaisuudessa. Hallinto-oikeus katsoi, että kuvatun kaltaiset asian ratkaisun tosiasialliset taloudelliset vaikutukset eivät kuitenkaan yksin riittäneet tuottamaan asianosaisen asemaa kunnille. Päätöksessä oli kysymys hyvinvointialueen palveluverkoston järjestämisestä ja hyvinvointialueelle kuuluvien tehtävien hoitamisesta. Hyvinvointialueen päätös ei kohdistunut suoraan mihinkään kuntaan, eikä päätöksen voitu katsoa koskevan minkään yksittäisen kunnan etua, oikeutta tai velvollisuutta siten, että kuntia olisi tullut pitää asiassa asianosaisina. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen esteellisyyden ei näin ollen voitu katsoa syntyvän kuntien asianosaisuuden perusteella. Seuraavaksi asiassa oli vielä tarkasteltava sitä, voitiinko asian ratkaisusta katsoa olevan odotettavissa jollekin kunnalle erityistä hyötyä tai vahinkoa.
Hallinto-oikeus katsoi, että asiassa oli yllä todetun mukaisesti kysymys hyvinvointialueen tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvasta asiasta ja hyvinvointialueen palveluverkon kokonaisuudesta. Asian ratkaisulla voitiin katsoa olevan kuitenkin erityisiä vaikutuksia hyvinvointialueen jäsenkunnille, niiden alueella oleville palveluille ja siten kyseisten kuntien asukkaille. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimipisteiden sijaintia koskevalla palveluverkkopäätöksellä oli vaikutusta paitsi kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon kiinteistöjen käyttöön myös muun muassa kunnissa oleviin työpaikkoihin ja kuntien palvelutarjontaan ja siten kuntien yleiseen elinvoimaisuuteen. Esteellisyyssäännösten yhtenä keskeisenä tarkoituksena oli pyrkiä turvaamaan viranomaistoiminnan yleistä luotettavuutta ja objektiivisuutta. Luottamuksen päätöksenteon puolueettomuuteen voitiin katsoa vaarantuvan, kun asiassa oli erityisen tosiasiallisen edun haltijana sellainen oikeushenkilö, jonka johtamiseen päätöksentekoon osallistuva luottamushenkilö itse osallistui. Kunnilla ja hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa mainittuihin oikeushenkilöihin rinnastuvan kunnanhallituksen jäsenillä voitiin katsoa objektiivisesti arvioiden olevan intressi pyrkiä säilyttämään terveyspalvelut oman kunnan alueella. Tämän voitiin katsoa olennaisesti heikentävän luottamusta päätöksentekoon ja sen objektiivisuuteen. Hallinto-oikeus katsoi, että asian ratkaisusta oli siten odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hyvinvointialueen jäsenkunnille hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tulevaisuuslautakunta oli vastannut aluevaltuustossa hyväksytyn palveluverkkosuunnitelman valmistelusta. Ennen asian käsittelemistä aluehallituksessa ja lopulta aluevaltuustossa, tulevaisuuslautakunta oli ollut keskeisessä roolissa palveluverkkosuunnitelman laadinnassa ja tulevaisuuslautakunnassa oli tehty palveluverkkosuunnitelman kannalta merkityksellisiä päätöksiä. Palveluverkkosuunnitelmaa oli valmisteltu rinnakkain yhdessä palvelustrategian kanssa useissa tulevaisuuslautakunnan kokouksissa, joissa oli muun muassa päätetty asian valmistelutoimista kuten lausuntojen pyytämisestä ja kuulemisten järjestämisestä ja oli lisäksi evästetty asian valmistelua. Hallinto-oikeus katsoi, että näissä kokouksissa oli kyse hallintolain 27 §:n tarkoittamasta palveluverkkosuunnitelmaa koskevan asian käsittelystä, johon kyseiset henkilöt olivat osallistuneet. Asiaa ei ollut syytä arvioida toisin sillä perusteella, että edellä mainitut henkilöt olivat jäävänneet itsensä lopulta kokouksesta, jossa tulevaisuuslautakunta oli varsinaisesti päättänyt esityksestään aluehallitukselle ja aluevaltuustolle. Hallinto-oikeus katsoi, että esteellisiksi väitetyt henkilöt olivat siten hyvinvointialueen jäsenkuntien kunnanhallitusten jäseninä ja varajäseninä osallistuneet hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella esteellisinä palveluverkkosuunnitelmaa koskevan asian käsittelyyn. Päätös oli siten syntynyt hyvinvointialueesta annetun lain 140 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti virheellisessä järjestyksessä.
Tulevaisuuslautakunnan kokouksiin oli osallistunut myös hyvinvointialueen jäsenkuntien valtuustojen puheenjohtajistoon kuuluvia henkilöitä. Heidän osaltaan asiassa oli kysymys siitä, olivatko he olleet esteellisiä osallistumaan palveluverkkosuunnitelman valmisteluun tulevaisuuslautakunnan kokouksissa siitä syystä, että he olivat toimineet samaan aikaan myös hyvinvointialueen jäsenkuntien valtuustojen puheenjohtajistossa. Hallinto-oikeus totesi, ettei kunnanvaltuusto ole hallintolain 28 §:n 5 kohdassa tarkoitettu hallitukseen tai hallintoneuvostoon rinnastettava toimielin, eikä kunnanvaltuuston jäsenyydessä tai puheenjohtajistossa toimimisessa ole kysymys myöskään toimitusjohtajaa vastaavasta asemasta. Näin ollen kyseiset henkilöt eivät olleet esteellisiä osallistumaan palveluverkkosuunnitelmaa koskevan asian käsittelyyn hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Asiassa ei ollut esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi luottamus edellä mainittujen henkilöiden puolueettomuuteen heidän käsitellessään palveluverkkosuunnitelmaa tulevaisuuslautakunnassa olisi vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Yksin hyvinvointialueen jäsenenkunnan valtuuston puheenjohtajistoon kuulumisen ei voitu katsoa olevan hallintolaissa tarkoitettu muu erityinen syy esteellisyyden syntymiselle.
Sovelletut oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Laki hyvinvointialueesta 74 § 2 mom. ja 102 § 1 ja 2 mom.
Hallintolaki 11 § ja 27 §
Kuntalaki 38 §, 39 § ja 69 § 2 mom.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Toni Nykänen, joka on myös esitellyt asian.
Lainvoimainen.