Itä-Suomen HAO 15.10.2025 2306/2025
Hyvinvointialueen aluevaltuusto oli päättänyt hyväksyä vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman tietoisena siitä, ettei hyväksytty taloussuunnitelma täyttänyt hyvinvointialueesta annetun lain (hyvinvointialuelaki) 115 §:n 2 momentissa säädettyä alijäämän kattamisvelvoitetta. Hyvinvointialue oli perustellut päätöstään muun ohella sillä, että alijäämän kattamisvelvoitteen noudattaminen olisi tarkoittanut sitä, että vuodelle 2026 olisi tarvittu vähintään 83 miljoonan euron edestä uusia tasapainottamistoimenpiteitä. Hyvinvointialueen mukaan tällaiset tasapainottamistoimenpiteet olisivat vaarantaneet perustuslailla turvattujen hyvinvointialueen järjestämisvastuulle kuuluvien lakisääteisten palveluiden järjestämisen. Hyvinvointialue oli päättänyt hyväksyä taloussuunnitelman, jolla talouden tasapainottamistoimien aikaa pidennetään ja alijäämät katetaan vuoden 2028 loppuun mennessä. Hyvinvointialue katsoi, että perustuslaissa turvattujen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämiselle tulee antaa asiassa etusija suhteessa hyvinvointialuelaissa säädettyyn alijäämän kattamisvelvoitteeseen.
Hallinto-oikeus kumosi aluevaltuuston päätöksen.
Hallinto-oikeus totesi asiassa olevan riidatonta, että hyvinvointialue oli aluevaltuuston päätöksellä hyväksynyt taloussuunnitelman, joka ei täyttänyt hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa säädettyä vaatimusta taseeseen kertyneen alijäämän kattamisesta kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentti oli hyvinvointialuetta velvoittava säännös, jossa ei ollut jätetty hyvinvointialueille harkintavaltaa, ja alijäämät oli siten lähtökohtaisesti katettava säännöksen mukaisessa ajassa. Asiassa oli hallinto-oikeudessa ratkaistavana se, tuliko aluevaltuuston päätös vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman hyväksymisestä kumota hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin vastaisena, vai oliko aluevaltuuston päätös ollut välttämätön hyvinvointialueen tehtäviin kuuluvien lakisääteisten perustuslailla turvattujen palveluiden toteuttamiseksi siten, että lain säännöksen soveltaminen käsillä olleessa tilanteessa olisi johtanut ilmeiseen ristiriitaan perustuslain riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluita koskevan säännöksen kanssa, jolloin perustuslain säännöksille oli annettava etusija.
Hallinto-oikeus totesi, että perustuslain 19 §:n 3 momentilla oli tarkoitus turvata ennen kaikkea palveluiden saatavuutta ja säännöksen mukaisilla riittävillä sosiaali- ja terveyspalveluilla tarkoitettiin sellaista palvelutasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä. Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvasi vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään. Vaikkei perustuslain 19 §:n 3 momentti turvannut mitään nimenomaista tapaa palveluiden järjestämiselle, hallinto-oikeus katsoi, että perustuslain mukainen edellytys oli, että julkisen vallan oli turvattava palveluiden riittävyys ja saatavuus maan eri osissa asuville (ks. PeVL 17/2021 vp. s. 17 ja myös PeVL 26/2017 vp. s. 32, ja HE 309/1993 vp. s. 71) Siitä, kuinka riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut turvataan, säädettiin tarkemmin lailla, mikä jätti julkisen vallan toimijoille harkintavaltaa muun ohella palveluiden järjestämisen tavasta.
Sosiaali- ja terveyspalveluiden ja pelastustoimen järjestäminen oli säädetty itsehallinnollisten hyvinvointialueiden tehtäväksi, jotka siten vastasivat alueellaan asukkaidensa sosiaali- ja terveydenhuollosta ja alueen pelastustoimesta sekä siitä, että lakisääteisten palveluiden riittävyys ja saatavuus turvattiin alueella. Hyvinvointialueet saivat rahoituksensa pääasiassa valtiolta hyvinvointialueen rahoituksesta annetussa laissa (rahoituslaki) säädettyjen periaatteiden ja menettelyiden mukaisesti ja hyvinvointialueiden mahdollisuus vaikuttaa itse rahoitukseensa olivat esimerkiksi kuntiin verrattuna huomattavasti rajallisemmat. Perustuslakivaliokunta oli lausuntokäytännössään katsonut, että perustuslain 22 §:n mukaiseen perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteeseen kuului valtion vastuu huolehtia siitä, että perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuilla alueilla, tässä tapauksessa hyvinvointialueilla, oli käytännön edellytykset suoriutua tehtävistään, eikä esimerkiksi budjettirajoitteella voitu rajoittaa lakisääteisten palveluiden saatavuutta. Valtion oli siten viime kädessä turvattava oikeus riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin, mikäli alueilla ei ole siihen taloudellisia edellytyksiä (ks. PeVL 17/2021 vp. s. 23–24 ja PeVL 26/2017 vp. s. 22.).
Rahoituslaissa oli säädetty hyvinvointialueiden mahdollisuudesta saada lisärahoitusta muun ohella silloin, jos rahoituksen taso vaarantaisi perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella maakuntien/hyvinvointialueiden rahoituksen turvaamista koskevat säännökset olivat olleet välttämättömiä, jotta hyvinvointialueita koskeva lainsäädäntö oli voitu ylipäätään säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (ks. PeVL 15/2018, s. 24–25). Lisärahoitukseen annettu päätös oli rahoituslain mukaisesti muutoksenhakukelpoinen ratkaisu eli tällaisen ratkaisun lainmukaisuuden voi saattaa viimekädessä tuomioistuimen arvioitavaksi. Tämän lisäksi hyvinvointialuelain 122 ja 123 §:ssä oli säädetty hyvinvointialueiden arviointimenettelystä muun ohella tilanteessa, jossa hyvinvointialue ei ole kattanut taseeseen kertynyttä alijäämää 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa.
Perustuslakivaliokunta oli lausuntokäytännössään arvioinut, ettei hyvinvointialueiden rahoitusta koskeva sääntely kokonaisuutena arvioiden muodostu perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta ongelmalliseksi (ks. PeVL 38/2024 vp. s. 4 ja PeVL 17/2021 vp. s. 25). Perustuslakivaliokunta oli pitänyt rahoituslain 11 §:ään perustuvaa lisärahoitusmahdollisuutta viime kädessä riittävänä säännöksenä perustuslain edellyttämän turvaamisvelvollisuuden toteuttamisen näkökulmasta. Hallinto-oikeus katsoikin, että hyvinvointialueiden rahoituksen turvaamisesta riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämiseksi vastasi viime kädessä valtio ja rahoituslain mukainen menettely lisärahoituksen saamisesta oli ensisijainen menettely mahdollisten rahoitusvajeiden paikkaamiseksi. Tämän lisäksi hyvinvointialuelaissa oli säädetty erillisestä arviointimenettelystä, mikäli hyvinvointialue ei pystyisi kattamaan alijäämää hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa. Hallinto-oikeus totesi, että lakiin oli siten sisällytetty menettelytavat, joilla viime kädessä valtio pyrki turvaamaan perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten palveluiden järjestämisen. Nämä laissa säädetyt menettelytavat olivat ensisijaisia keinoja perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisen turvaamisvelvollisuuden toteuttamiseksi.
Hallinto-oikeus totesi, että hyvinvointialueiden taloutta ja rahoitusta koskevat säännökset oli säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, eikä niissä ollut säädetyssä muodossaan nähty olevan perustuslaillisia ongelmia. Asiassa ei ollut ilmennyt, että hyvinvointialue olisi käyttänyt rahoituslaissa säädettyä lisärahoitusmenettelyä, eikä talousarviota ja -suunnitelmaa laadittaessa ollut otettu huomioon mahdollisuutta lisärahoituksen hakemiseen. Hyvinvointialue oli pyrkinyt tekemään päätöksen nimenomaisesti siten, ettei sen tarvitsisi turvautua mahdolliseen lisärahoitukseen. Lisärahoitusmenettelyä voitiin pitää kuitenkin ensisijaisena keinona lakisääteisten palveluiden tarpeen turvaamiseksi perustuslain edellyttämällä tavalla, jolloin myös perustuslain mukaisten palveluiden turvaamistarve tulisi ensiasteena lisärahoituksen myöntäjän eli valtion toimivaltaisen tahon arvioitavaksi. Asiassa ei ollut myöskään hallinto-oikeudessa esitetyn perusteella yksiselitteisesti arvioitavissa, millä tavalla ja mitkä perustuslailla turvatut sosiaali- ja terveyspalvelut konkreettisesti olisivat vaarantuneet siten, ettei 115 §:n 2 momenttia olisi tullut asiassa soveltaa, kun otettiin lisäksi huomioon se, että hyvinvointialueella oli harkintavaltaa sen suhteen, kuinka se kohdentaa rahojaan. Yksittäisten lakisääteisten palveluiden saamista koskevat asiat voivat hallinto-oikeudessa tulla arvioitavaksi siinä tilanteessa, että yksittäiseen sosiaali- tai terveyspalveluun liittyvän ratkaisun lainmukaisuus saatettaisiin hallinto-oikeuden tutkittavaksi.
Hallinto-oikeus katsoi edellä esitetyt perustelut huomioiden, ettei hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin alijäämien kattamista koskevan säännöksen soveltamisen voitu katsoa johtavan käsillä olevassa tilanteessa ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 19 §:n 3 momentin tai muunkaan perustuslain säännöksen kanssa. Näin ollen hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin säännöstä ei voitu jättää hallinto-oikeudessa soveltamatta.
Koska aluevaltuuston päätös, jolla se oli hyväksynyt hyvinvointialueen vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman, oli lainvastainen, eikä hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin soveltamisen tässä tilanteessa voitu katsoa johtavan ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa, oli aluevaltuuston päätös lainvastaisena kumottava.
Sovelletut säännökset
Perusteluissa mainitut ja
Suomen perustuslaki 106 § ja 121 § 4 mom.
Laki hyvinvointialueesta 115 § 1 mom., 122 § 1 mom., 123 § 1 mom. 1 kohta ja 140 §
Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 8 § 1 mom.
Laki pelastustoimen järjestämisestä 4 §
Laki hyvinvointialueen rahoituksesta 3 § 1 mom., 4 § 1 mom., 11 § 1 mom., 26 § 1 mom. ja 2 mom., 30 § ja 31 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Toni Nykänen, joka on myös esitellyt asian.
Päätös ei ole lainvoimainen.