Hallinnon lainalaisuus ja tuomioistuinten riippumattomuus

Hallinnon lainalaisuudesta säädetään perustuslaissa. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia. Perustuslaissa säädetään myös vallan kolmijaosta erottelemalla lainsäädäntövalta, hallitusvalta eli toimeenpanovalta sekä tuomiovalta.

Hallinto-oikeudet ovat riippumattomia tuomioistuimia, jotka kontrolloivat toimeenpanovallan toimintaa. Erilaiset yhteiskunnalliset ilmiöt, kuten tartuntatautilain mukaiset rajoitustoimet tai kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden saapuminen maahan, näkyvät ennen pitkää hallinto-oikeustuomareiden työpöydillä. Hallinto-oikeuksien tekemät yksittäisten asioiden ratkaisut voivat ohjata viranomaisten ratkaisukäytäntöä kyseistä tapausta laajemminkin.

Maassamme on kuusi hallinto-oikeutta (Helsinki, Turku, Hämeenlinna, Vaasa, Itä-Suomi ja Pohjois-Suomi) sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuin, joka toimii käräjäoikeuden yhteydessä. Itä-Suomen hallinto-oikeus sijaitsee Kuopiossa ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeus Oulussa. Erotuksena erityistuomioistuimiin hallinto-oikeudet ovat yleisiä ja alueellisia. Osa asiaryhmistä on poikkeuksellisesti kuitenkin keskitetty. Esimerkiksi turvapaikka-asioita käsitellään neljässä hallinto-oikeudessa: Helsingissä, Turussa, Itä-Suomessa ja Pohjois-Suomessa.

Hallintoprosessista

Suomessa viranomaispäätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tosin tietyissä asioissa, kuten verotuksessa ja sosiaaliasioissa, on yleensä ensin vaadittava oikaisua hallinnon sisäisessä menettelyssä ennen kuin valituksen tekeminen hallinto-oikeuteen on mahdollista.

Hallinto-oikeuksissa käsiteltävien asioiden kirjo on laaja ja monipuolinen. Asiat ovat merkittäviä joko yhteiskunnallisesti tai yksittäisen henkilön kannalta.

Valituksen johdosta ja valituksen rajaamissa puitteissa hallinto-oikeus tutkii, onko valituksen kohteena oleva päätös lainvastainen. Apuna laintulkinnassa käytetään esimerkiksi lain esitöitä, oikeuskirjallisuutta, aiempaa oikeuskäytäntöä sekä soft law’ta*. Hallinto-oikeus ottaa kantaa vain valituksen kohteena olevan viranomaispäätöksen laillisuuteen, ei hallinnon tekemien päätösten tarkoituksenmukaisuuteen, kuten esimerkiksi siihen, rakennetaanko kuntaan verovaroilla uimahalli vai jäähalli.

Viranomaisen päätöksen lainvastaisuus voi johtua virheellisestä lain soveltamisesta taikka perustuslain, EU-oikeuden tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen noudattamatta jättämisestä. EU-oikeus liittyy lukuisiin hallinto-oikeuksien asiaryhmiin ja hallinto-oikeudet pohtivat usein vaikkapa kiellettyyn valtiontukeen tai luontodirektiiviin liittyviä kysymyksiä. Viranomaisen päätöksen lainvastaisuus voi myös liittyä viranomaisen toimivallan ylittämiseen, harkintavallan väärinkäyttämiseen, selvityksen puutteelliseen tai virheelliseen arvioimiseen taikka menettelyvirheeseen. Menettelyvirhe voi johtua muun muassa siitä, että viranomainen ei ole tehnyt kuulemisia oikein ja jättänyt esimerkiksi joitakin asianosaisia kuulemisten ulkopuolelle.

Kun kansalainen tai esimerkiksi yhtiö on tyytymätön saamaansa hallintopäätökseen, hänen on laadittava kirjallinen valituskirjelmä hallinto-oikeuteen. Valituksessa on kerrottava syyt päätöksen lainvastaisuudelle. Hallinto-oikeus lähtee liikkeelle valituksessa esitetyistä vaatimuksista ja perusteista, eikä yleensä tutki sellaisia seikkoja, joihin kukaan ei ole vedonnut prosessin aikana. Esimerkiksi päätöksen tehneen viranomaisen selvästi puutteellinen toimivalta on kuitenkin niin vakava virhe, että hallinto-oikeus voi ottaa sen oma-aloitteisesti huomioon.

Hallinto-oikeuksien käsittelemät valitukset voidaan jakaa hallintovalituksiin, kunnallisvalituksiin, veroja ja julkisia maksuja koskeviin perustevalituksiin sekä kirkollisvalituksiin. Asia voi tulla vireille hallinto-oikeudessa myös muuten kuin valituksen kautta. Valitusasioiden lisäksi hallinto-oikeuksissa käsitellään myös hakemuksia, kuten lasten tahdonvastaisia huostaanottoja, sekä viranomaisaloitteisia alistuksia, kuten mielenterveyspotilaiden pakkohoitoasioita.

Hallinto-oikeudet voivat järjestää asian selvittämiseksi suullisen käsittelyn, katselmuksen taikka tarkastuksen. Suulliset käsittelyt ovat yleisimpiä ulkomaalaisasioissa ja lastensuojeluasioissa, mutta niitä järjestetään tarpeen mukaan myös muissa asiaryhmissä. Maastossa tehtäviä katselmuksia ja tarkastuksia puolestaan järjestetään tyypillisesti ympäristöasioissa.

On tilanteita, joissa viranomaisen päätös on mahdollista panna heti täytäntöön valituksista huolimatta lain säännöksen tai esimerkiksi viranomaisen myöntämän aloittamisluvan nojalla. Tällöin hallinto-oikeuden tulee valituksen johdosta harkita, onko viranomaispäätöksen täytäntöönpano keskeytettävä välipäätöksellä valituksen käsittelyn ajaksi esimerkiksi sen vuoksi, että muutoksenhaku kävisi muutoin hyödyttömäksi.

Hallinto-oikeuden päätökseen voi hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Pääsääntöisesti vaaditaan valituslupa.

Hallinto-oikeuden ratkaisutoiminta

Tuomareiden lisäksi hallinto-oikeuksissa työskentelee kansliahenkilökuntaa, esittelijöitä, tuomarikoulutettavia eli asessoreita sekä auskultointia suorittavia käräjänotaareja. Esittelijät ovat joko juristeja tai alemman korkeakoulututkinnon suorittaneita esitteleviä notaareja. Monet hallinto-oikeustuomarit ja esittelijät ovat erikoistuneet tiettyihin oikeudenaloihin. Hallinto-oikeuksissa työskentelee muun muassa vero-oikeuden, ulkomaalaisoikeuden ja ympäristöoikeuden osaajia.

Hallinto-oikeuden toimintaa johtaa ylituomari ja hänen apunaan on johtoryhmän lisäksi hallintopäällikkö. Tuomarit ovat kuitenkin riippumattomia, eikä ylituomari voi puuttua yksittäisen asian ratkaisuun. Ylituomari voi kuitenkin kuulua yksittäisen jutun ratkaisukokoonpanoon, jolloin hänellä on äänestystilanteissa yksi ääni muihin tuomareihin verrattavalla tavalla.

Lainoppineiden tuomareiden lisäksi hallinto-oikeuksien ratkaisukokoonpanoon kuuluu tietyissä asioissa sivutoimisia asiantuntijajäseniä, joilla on yleensä lääkärin tai sosiaalityöntekijän koulutus. Sivutoimisia asiantuntijajäseniä tarvitaan esimerkiksi tartuntatautilain mukaisissa asioissa, lastensuojeluasioissa ja mielenterveysasioissa. Vaasan hallinto-oikeudessa toimii myös vakituisia tekniikan ja luonnontieteiden alan asiantuntijatuomareita, jotka osallistuvat vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisten asioiden ratkaisemiseen.

Hallinto-oikeudessa asiat ratkaistaan esittelystä. Tämä tarkoittaa sitä, että asian ratkaiseville tuomareille tehdään esitys asian lopputuloksesta ja perusteluista. Ellei erillistä esittelijää ole, joku kokoonpanoon kuuluvista tuomareista esittelee asian. Ratkaisu tehdään ja päätöksen perustelut rakennetaan yhteistyössä: kyse on kollegiaalisesta päätöksenteosta, jossa jokaisella kokoonpanon jäsenellä on oma roolinsa. Jos tuomarit ovat eri mieltä, äänestetään. Sellainen esittelijä, joka ei ole tuomari ja joka ei näin ollen osallistu äänestykseen, voi jättää eriävän mielipiteen.

Kun kyse on valitusasiasta, hallinto-oikeus voi hyväksyä tai hylätä valituksen tai jättää sen tutkimatta. Hallinto-oikeus voi siis pysyttää valituksen kohteena olevan päätöksen, kumota sen, palauttaa asian viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi, toisinaan jopa muuttaa valituksen kohteena olevaa päätöstä taikka siirtää valituksen toimivaltaiseen viranomaiseen tai tuomioistuimeen. Tutkimatta jättäminen liittyy tilanteisiin, jolloin jokin prosessinedellytys ei täyty. Näin on esimerkiksi silloin, kun valittajalla ei ole valitusoikeutta tai valitus on saapunut myöhässä. Jos valitus peruutetaan kesken käsittelyn, asia raukeaa.

Hallinto-oikeudet tiedottavat yleisön mielenkiintoa herättävistä päätöksistään omilla verkkosivuillaan ja toisinaan myös lehdistötiedotteilla. Keskeisimmät juridiset tulkintaratkaisut viedään FinlexiinAvautuu uuteen välilehteen.

* Soft law -instrumentit eivät ole juridisesti sitovia, mutta niillä saattaa silti olla oikeudellista merkitystä.